Las AFP en 100 preguntas

Por Marisa Cominetti y Manuel Fernández

Una guía práctica dirigida a todo lector, joven o adulto, que quiera hacer rendir su dinero y mejorar sus inversiones. Descubra, en forma fácil y amena, cómo aplicar los términos financieros y económicos que le permitan disfrutar de unos verdaderos “años dorados”.

Entender a cabalidad el sistema de pensiones chileno es una labor bastante difícil para el ciudadano común, ya que está rodeado de una serie de complejidades, mitos o nebulosas de las que muy pocos tienen claridad; y que aquí los autores se proponen resolver.

¿Cómo funciona este mecanismo? ¿Cuánta plata mensual de su sueldo va al ahorro previsional? ¿Cuánto cobra de comisión el administrador de sus fondos? ¿Son las APF dueñas del dinero? ¿Qué propone la actual reforma al sistema de pensiones? Son algunas de las inquietudes que podrá descifrar en este libro y que le permitirán tomar mejores decisiones para su futuro.

• Idioma: Español
• Editorial: Ediciones El Mercurio
• Fecha de lanzamiento: 1 feb 2019
• ISBN: 9789569986383

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2019

Capítulo I

El origen

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¿Cómo funcionaba el sistema de pensiones anterior en Chile?

Así como en la sociedad existen diversas valoraciones respecto de cómo funciona el actual sistema de pensiones, también las hay respecto del que operó en Chile antes de 1981. Una visión objetiva y sustentada en datos se puede encontrar en el informe del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional (2006), más conocido como la «Comisión Marcel», un grupo de quince expertos de distintas sensibilidades liderado por el economista y actual presidente del Banco Central, Mario Marcel.

En dicho documento se explica que la Reforma de 1981 reemplazó «un régimen público de beneficio definido por uno de contribución definida y capitalización individual con administradores privados y regulación del Estado». El texto también pone en perspectiva la situación en que se encontraba el sistema antiguo, donde los actores principales eran las cajas de previsión. Afirma que el cambio de sistema se planteó como una «solución radical a lo que se caracterizaba como una crisis del régimen de reparto, gestionado por una gran diversidad de regímenes y administradores (cajas). En aquel entonces, sin embargo, el déficit previsional se situaba en torno al 3% del PIB y parecía controlable por algunos años, luego de las reformas paramétricas de 1979 que uniformaron la edad de jubilación y racionalizaron sus beneficios. El concepto de ‘crisis’ debía entenderse entonces en un escenario de más largo plazo, como el desequilibrio que se generaría gradualmente en el régimen de reparto como producto del envejecimiento de la población a lo largo de los años».

El sistema anterior constaba de una serie de cajas a las cuales grupos de trabajadores contribuían con sus cotizaciones, las que variaban entre el 16% y el 23% de su renta mensual hacia fines de la década de 1970. El sistema pagaba pensiones de vejez a quienes cumplieran un mínimo de tiempo afiliados a las cajas y que hubieran alcanzado el requisito mínimo de años de aportes. De no alcanzar dichos requisitos, las personas quedaban sin pensión.

Una visión crítica del sistema antiguo la resumió el académico Hernán Cheyre en una columna publicada en El Mercurio en 2016: «En 1980 había en Chile 32 cajas de previsión, las que administraban más de 100 regímenes previsionales diferentes. (…) Había cajas distintas para empleados particulares, públicos, periodistas, trabajadores bancarios, del salitre, de hipódromos, de la marina mercante y ferroviarios, entre otros. La gran mayoría de los trabajadores (dos tercios del total) debían adscribirse obligatoriamente en el Servicio de Seguro Social, y solo podían acceder a una pensión de vejez al cumplir 65 años de edad los hombres que pudieran demostrar a lo menos 800 semanas de imposiciones (15 años, aproximadamente). Pero los empleados públicos y los que eran catalogados como empleados particulares tenían, adicionalmente, la opción de acceder a una pensión de antigüedad si exhibían 30 o 35 años de cotizaciones, respectivamente. Y en el caso de los trabajadores bancarios, la pensión de vejez se podía alcanzar al cumplir 55 años de edad los hombres. (…) Los montos de las pensiones se calculaban generalmente como un porcentaje del salario promedio recibido durante los últimos años de trabajo. Por cierto, tanto el porcentaje como el número de años a considerar para calcular el promedio variaban entre las distintas cajas. En un contexto de esta naturaleza, (…) no debería ser motivo de sorpresa que quienes estaban en la cumbre de la pirámide hayan sido los propios parlamentarios, quienes por el solo hecho de haber ejercido como tales podían acceder a un beneficio previsional. (…) Las pensiones no estaban indexadas al IPC —no estaban expresadas en UF, como es actualmente—, lo cual en un contexto de inflación elevada, como el que prevaleció históricamente en Chile, se traducía en una fuerte erosión de su poder adquisitivo a través del tiempo».

La heterogeneidad de cajas que operaban y algunos vicios generados por la insuficiente fiscalización y transparencia en su administración fueron motivo de debate a contar de la década de 1950. No obstante, los principales cambios al sistema se empezaron a generar en los años 70 y fueron introducidos por el régimen militar.

En 1974 se unificó el régimen de pensiones mínimas. En 1979 se uniformó el requisito de edad para pensionarse por vejez (estableciendo los 65 años para los hombres y 60 para las mujeres). Lo que no se tocó, eso sí, fue la diferencia entre los niveles de cotización que cada caja solicitaba a sus aportantes y la forma en que calculaban sus beneficios.

El sistema, aparte de no cubrir a todos, tenía el problema de que los pensionados eran financiados por el aporte de los trabajadores, por lo que, a largo plazo, su sostenibilidad estaba en riesgo. Con esperanzas de vida al alza y una población que tendía a envejecer, cada vez habría que financiar más pensiones a partir del aporte de menos trabajadores, lo que conduciría al posible colapso del sistema, que fue lo que motivó la Reforma de 1981, en que se impuso un modelo de capitalización individual, donde, en palabras simples, cada trabajador contribuiría a su propia pensión ahorrando durante toda su vida laboral.

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¿Cómo surgió el sistema de pensiones actual?

Chile ha sido pionero en materia de políticas públicas de seguridad social. Dos son los hechos que fundamentan esta afirmación. El primero data de inicios del siglo XX: en la década de 1920, durante el gobierno de Arturo Alessandri Palma, el país fue uno de los primeros en América Latina en implementar leyes sociales para la protección de los trabajadores, como la del seguro de accidentes y enfermedades laborales, organización sindical y régimen de retiro de empleados particulares.

El segundo data de la década de 1980, cuando Chile crea e implementa el primer sistema previsional de capitalización individual en el mundo, modelo que existe hasta el día de hoy y que, además, ha sido exportado a otros países.

Los orígenes de la fórmula chilena se remontan a décadas atrás, cuando en el país y el mundo empiezan a surgir las primeras inquietudes acerca del modelo previsional imperante en ese entonces, el régimen de reparto, y también sobre fundamentos económicos en torno a la eficiencia de las economías, los cambios demográficos y el rol del Estado.

Para la economista Andrea Repetto, directora de Espacio Público, los orígenes doctrinales del modelo nacional vienen de los años 60, cuando en el mundo se generó el debate teórico respecto de cuáles eran los efectos sobre el ahorro y el crecimiento de un modelo de reparto versus uno de ahorro individual (no forzado, voluntario) y en qué contextos el Estado jugaría un rol para hacer más eficiente la economía. «El sistema de pensiones viene un poco de esa dicotomía y por eso se dice que el modelo actual fue sacado de un libro de texto, ya que surge de la discusión que había sobre macroeconomía respecto a cómo era el crecimiento a largo plazo de las economías y si el Estado tenía o no un rol que cumplir», afirma.

A nivel más empírico, la base también está en los 60, cuando comienzan a reevaluarse las políticas previsionales y el régimen de reparto, las que se profundizaron a partir de los 70. De acuerdo con el estudio «La seguridad social en Chile» del centro de estudios Ciedess, de la Cámara Chilena de la Construcción, «en 1960 se constituye la Comisión de Estudios de la Seguridad Social, que procede a elaborar un diagnóstico de los diferentes regímenes e instituciones. El resultado de este, terminado en 1964, es concluyente al señalar que el sistema previsional a esas alturas estaba ‘condenado a desplomarse por injusto, por oligárquico, por discriminatorio y por ser ineficazmente oneroso, tanto para los ganadores de sueldos o salarios como para la producción nacional’. No obstante este sombrío panorama, el sistema logró subsistir hasta el término de la década del 70, aumentando la participación del Estado en su financiamiento —la que llegó a representar más de un tercio del gasto total de la seguridad social— y de incrementar las tasas de cotización».

El estudio «El sistema privado de pensiones en Chile y sus resguardos constitucionales», de la académica Florencia Larraín, advierte que el sistema imperante en esos años «se institucionalizó bajo la forma de ‘cajas’, que otorgaban prestaciones muy diversas y contemplaban requisitos diferentes para acceder a beneficios previsionales. Contrario a lo que podría imaginarse, el Servicio de Seguro Social, entidad que concentraba al mayor número de trabajadores que contaban con los menores ingresos, otorgaba menores beneficios e imponía las mayores dificultades para acceder a una jubilación. Esta enorme cantidad de sistemas previsionales fundados en una maraña de cuerpos jurídicos permitía que los grupos de trabajadores con mayor nivel de poder político consiguieran los mayores beneficios previsionales».

Fue entonces cuando en Odeplan, con el ministro Miguel Kast a la cabeza, comienzan a levantarse los primeros fundamentos de lo que posteriormente un grupo de autoridades y expertos liderados por el ministro del Trabajo de esa época, José Piñera, terminó conformando la legislación que definió un nuevo orden basado en el ahorro de cuentas personales para la vejez y la aparición de empresas privadas encargadas de la administración de esas cotizaciones en el régimen de libre competencia. Esto se concretó con la promulgación del Decreto Ley N° 3.500 de 1980 que estableció el Sistema de Pensiones de Vejez, Invalidez y Sobrevivencia derivado del ahorro y la capitalización individual, el que sigue vigente a la fecha, aunque en estos 38 años ha tenido algunas modificaciones, siendo la más relevante la Reforma de 2008, que estableció el Pilar Solidario.

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¿Fue José Piñera el padre del actual sistema de pensiones?

Padre, arquitecto, ejecutor. Son varios los calificativos con los cuales se ha identificado el rol de José Piñera en la construcción del sistema de pensiones chileno. Y aunque todos, de alguna manera, tienen cierta validez, lo cierto es que no fue el único responsable de haber impulsado la Reforma de 1981. Sí fue la cara visible de esta y es una de las voces más entusiastas en promoverla en el mundo, dictando charlas y asesorando a los gobiernos de otros países que han buscado replicar el modelo local, como Perú.

La economista Andrea Repetto señala que antes de Piñera hubo en el país un intento por reformar el régimen de reparto, pero las circunstancias históricas dilataron las intenciones de perfeccionar esta y otras políticas públicas. Aquí destaca la figura de Miguel Kast como ministro de Odeplan (1978-1980), ya que desde esa reparticipación nacieron los primeros análisis de varias reformas estructurales que se implementaron después, como la arancelaria y tributaria, además de la previsional. «Quizás hubieran asociado a Kast como el padre de esta reforma si el escenario hubiera sido otro», sostiene Repetto.

Pero esta historia tiene más protagonistas. En 2016, cuando estallaron las masivas marchas convocadas por el movimiento No+AFP, Juan Ariztía Matte, primer y único superintendente de AFP durante el gobierno de Augusto Pinochet, en entrevista con El Mercurio, afirmó: «Yo no quisiera desmerecer la labor de José Piñera, pero la idea del sistema de ahorro de capitalización venía en El Ladrillo (texto de política económica desarrollado por profesores de Economía de la Universidad Católica, muchos de los cuales estudiaron en la U. de Chicago). En El Ladrillo se habla claramente de la creación de un sistema de capitalización, sin detallar si era una AFP o no. Después, esto se elaboró también en Odeplan. María Teresa Infante estuvo trabajando en eso, por el 76 más o menos, y se hicieron proyectos. No igual a lo último que salió, pero la idea original del sistema de capitalización es muy anterior y viene de esos orígenes. Cuando se trabajó en esto en Odeplan, no estaban las peras para ese tema, y en los años 79 u 80, cuando José Piñera fue ministro, sí. El proyecto lo hizo un equipo de gente: estaban Hernán Büchi, Martín Costabal, Renato Gazmuri, varias personas. Ellos hicieron el proyecto y Piñera lo comercializó, lo vendió, lo colocó. Y lo hizo con mucha habilidad. No era poca pega, porque una cosa era hacer el proyecto, y otra era que las autoridades lo compraran».

José Piñera fue parte del proyecto y de su puesta en marcha. «Podría decirse que Piñera es el padre de la reforma, en el sentido de que es el defensor número uno en el mundo. Además, la implementación, el convertirlo en un programa, en una política pública, lo hicieron ellos; era la primera vez que se instauraba y Piñera era ministro del Trabajo; entonces, de alguna manera, es el ‘padre’, porque materializó algo que no se había hecho antes en ninguna parte. Estaba la teoría, pero no la práctica», cree Repetto.

A mediados de 2016, en medio del auge de No+AFP, José Piñera reapareció públicamente para defender el modelo y formuló una controvertida metáfora en entrevista con TVN. «El sistema de pensiones es un Mercedes-Benz. Es un auto extraordinario, bien hecho y sofisticado, perfectible, por eso dura 36 años, por eso se exporta a 30 países y sabes que los Mercedes-Benz necesitan bencina para funcionar», dijo en la ocasión al referirse al tema de las cotizaciones y las bajas pensiones de las mujeres.

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¿Cómo fue la transición al actual sistema de pensiones?

Los Decretos Ley N° 3.500, N° 3.501 y N° 3.502 fueron firmados el 4 de noviembre de 1980 por la Junta de Gobierno y son la arquitectura legal que dio vida al actual sistema de pensiones chileno. Entraron en plena vigencia en mayo del año siguiente y por eso se habla comúnmente de la Reforma de 1981 para referirse a este cambio.

La nueva estructura, como resumió el informe de la Comisión Marcel, «proyectó, para los trabajadores que fueran capaces de contribuir sistemáticamente a lo largo de toda su vida laboral, pensiones similares a sus ingresos en actividad, indexadas a la inflación, con una cotización sustancialmente menor. (…) Al financiarse las pensiones con los ahorros de los propios trabajadores, el Estado se vería liberado de sus compromisos financieros, para poder concentrar su aporte en los pensionados de menores ingresos, garantizando un valor mínimo para sus pensiones».

Los trabajadores que ingresaban al mercado laboral a contar de entonces debían cotizar obligatoriamente en el régimen nuevo. Quienes al momento de la reforma estaban afiliados al sistema anterior tendrían un plazo de 5 años para decidir entre mantenerse en él (las cajas se fusionaron bajo el gran paraguas del Instituto